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環境監理管理模式和人員配置改進研究

時間：2022-04-07 11:39:47 管理

環境監理管理模式和人員配置改進研究

　　建設項目環境監理（以下簡稱“環境監理”）是指社會化、專業化的環境監理單位受建設單位委托和授權，依據國家相關環境保護、工程建設法律法規和國家批準的工程項目建設文件、建設項目環評及其批復文件、環境監理合同等，確保建設項目各項環保措施的全面落實，為建設項目提供專業的環境保護咨詢和技術支持[1]。環境監理能夠大大降低建設項目對環境的不良影響，也是我國目前和今后加強建設項目環境保護的一種必要措施。

環境監理管理模式和人員配置改進研究

　　我國在 20 世紀 90 年代初逐步開展環境監理工作，對環境監理體系進行初步構建，在水利工程[2]、道路交通[3]、港口碼頭[4]等建設項目的環境監理工作中也取得了可喜的成績。但至今針對環境監理管理模式和人員配置情況，仍處于初期探索階段[5]。目前國內開展環境監理工作的建設項目中，環境監理工作經常滯后于工程監理，甚至一些建設項目只是在即將竣工驗收時進行數天“回顧性環境監理”[6]。

　　環境監理管理模式在整個項目建設中發揮著規劃、控制和協調的重要作用[7]，環境監理人員配置直接影響環境監理與工程監理的協作關系。因此，本文針對目前國內采用的環境監理管理模式和人員配置方式進行了分析和研究，并對改進型雙軌制環境監理模式進行了初步探討。

　　1、現行環境監理管理模式

　　根據環境監理單位與工程監理單位之間的關系，我國常見的環境監理管理模式可分為獨立式、包含式和雙軌制 3 種。獨立式環境監理模式非常符合國際慣例的 FIDIC 模式[8]，是我國最早采用的環境監理管理模式；包含式環境監理模式使環境監理與工程監理緊密結合，是應用最普遍的環境監理管理模式；雙軌制環境監理模式是一種新型管理模式，具有廣闊的發展前景。

　　1.1、獨立式環境監理模式

　　獨立式環境監理模式又稱為一般式環境監理，通常是指由獨立于工程監理單位的第三方單位———環境監理單位負責建設項目環境質量的環境監理管理模式。20 世紀 90 年代建設的黃河小浪底樞紐工程[9-10]、201x 年建設的青藏鐵路工程[11-12]、201x 年建設的青海西寧至大通高速公路工程[13]及寧夏銀川至古窯子段高速公路工程，采用的環境監理模式均是獨立式。

　　其中 201x 年銀古高速公路的環境監測工作被委托給獨立的環境監測單位承擔。早期獨立式環境監理單位一般為地方環境保護研究院。后來，在環境保護方面具有很強專業性的環境保護設計、環境影響評價等單位也開始承擔環境監理工作[15]。環境監理單位（環境監測單位）與建設單位、工程監理單位以及政府環保部門之間的關系。

　　獨立式環境監理模式下各單位之間的關系，建設單位將項目環境監理工作和項目工程監理工作分別委托給環境監理單位和工程監理單位，當環境監理單位不能夠承擔環境監測工作時，建設單位還需將環境監測工作委托給環境監測單位。在項目的整個施工階段，建設單位和政府環保部門共同對環境監理單位進行監督和管理。在這種模式下，環境監理單位與工程監理單位相互獨立，各司其職。獨立式環境監理模式下環境監理工作具有較強獨立性，但環境監理工作和工程監理工作不易于統籌管理，雙方基于各自的利益易產生矛盾。

　　1.2、包含式環境監理模式

　　包含式環境監理模式又稱為嵌入式環境監理模式，通常由具有環境監理資質的工程監理單位承擔環境監理工作。在交環發[201x]314 號《關于開展交通工程環境監理工作的通知》文件中明確指出：工程環境監理工作應納入工程監理體系統籌考慮，是工程監理的重要組成部分[16]，這種監理模式就是典型的包含式環境監理模式。河南省曾培養了一批專業的環境監理人員，將他們分配到當地工程監理公司，承擔環境監理工作[17]，也同樣屬于包含式環境監理模式。201x 年貴州三穗至凱里段高速公路工程[18]、湖南邵陽至懷化段高速公路工程[19]以及 201x 年湖南常德至吉首高速公路工程[20]等項目的環境監理工作，均采用包含式環境監理模式開展。

　　包含式環境監理模式下各單位之間的關系，建設單位將項目的工程監理和環境監理共同委托給工程監理單位，并與政府環保部門共同對工程監理單位進行監督指導。項目的環境監理工作由工程監理部門下設的環境監理小組承擔，具體內容通常由部門內取得環保知識資格證書的工程監理人員兼管[21]，或成立環境監理職能部門，安排專職的環境監理人員負責項目環境監理的規劃、實施和協調工作，其他工程監理人員在實際工作中予以配合，各部門之間資源共享。與獨立式環境監理模式相同，當工程監理單位不能夠承擔環境監測工作時，建設單位可將環境監測工作委托給專門的環境監測單位。

　　包含式環境監理模式下，工程監理單位同時承擔工程監理與環境監理工作，利于管理，但工程監理方由于對環境監理工作缺乏足夠的了解和重視，雙方產生分歧時，出于利益的考慮，環境監理往往是做出讓步的一方。

　　1.3、雙軌制環境監理模式

　　雙軌制環境監理模式是“資源共用型雙軌制工程環境監理”模式的簡稱，是一種新型的環境監理管理模式。201x-201x 年建設的四川雅礱江錦屏一級水電站和官地水電站是我國率先采用雙軌制環境監理模式的成功案例。

　　改進型雙軌制環境監理模式下各單位之間的關系，在雙軌制環境監理模式下，工程監理單位和環境監理單位組成臨時的聯合體，再由臨時聯合體接受建設單位的委托，承擔建設項目的工程監理和環境監理工作。建設單位和政府保部門僅需對聯合體中的環保中心進行監督管理即可，無需再對工程監理單位和環境監理單位進行監督管理。聯合體是整個建設項目的環保中心，主要包括工程監理和環境監理單位共同成立的總監理工程師辦公室、工程監理單位的工程監理部門和環境監理單位的環境監理部門。總監理工程師辦公室成員為工程監理單位和環境監理單位的資深工程師。

　　雙軌制環境監理參考了施工單位建立聯營體進行投標的模式，利用工程監理單位和環境監理單位組成的臨時聯合體開展監理工作。在臨時聯合體中，工程監理單位和環境監理單位既相對獨立又聯系緊密。相對獨立是指聯合體中的工程監理單位和環境監理單位分別獨立承擔建設項目的工程監理和環境監理工作；聯系緊密是指工程監理單位和環境監理單位要以聯合體的名義與建設單位簽訂合同，在環保中心內構建建設項目環境保障體系，保障整個建設項目的工程和環境質量。雙軌制環境監理模式下，環境監理單位與工程監理單位基于自身利益組成暫時性結合體，參與單位眾多，各單位之間關系復雜，不利管理。雖然環境監理工作較前兩個模式，得到了足夠的重視，但是出于自身利益的考慮，雙方易于發生矛盾，且雙方的合作關系易于破裂。

　　2、環境監理人員類型

　　目前環境監理單位從業人員按照工作內容的差異可以分為專職型環境監理人員和兼職型環境監理人員。

　　2.1、專職型環境監理人員

　　專職環境監理人員指環境監理單位內專業從事環境保護工作的環境監理人員。他們多畢業于環保相關專業，具有豐富的專業知識和強烈的環保意識，能夠為建設項目中存在的環境問題及環保設施落實提供科學合理的解決方案。

　　專職型環境監理人員能夠在每一個工作環節上都以環境保護為目標，將環保理念貫徹整個工程，使建設項目對環境的不良影響降至最低。但是，專職型環境監理人員在環境監理過程中與工程監理人員聯系不夠緊密，很容易產生權責不清等問題或不被重視。一般來看，獨立式和雙軌制環境監理模式下環境監理單位易采用專職型環境監理人員。

　　2.2、兼職型環境監理人員

　　兼職型環境監理人員指工程監理單位內兼職承擔環境監理工作工程監理師。兼職型環境監理人員需要在工程監理工作中兼顧環境監理工作，最終使建設項目的工程質量和環境質量同時達到相關標準。

　　兼職型環境監理人員工作中需要經常在環境保護與工程質量和施工進度中權衡，這對監理人員自身素質要求很高。由于目前環境監理尚未普及，又缺乏完善的法律保障，兼職型環境監理人員在環境問題與工程質量或施工進度產生沖突時，往往選擇在環境保護方面做出讓步。一般來看，包含式和雙軌制環境監理模式會采用兼職型環境監理人員。

　　3、改進型雙軌制環境監理模式

　　現存的 3 種環境監理管理模式雖在降低建設項目對環境的影響中都發揮了重要的作用，但是還沒有充分發揮環境監理自身應有的作用。首先，在獨立式和包含式環境監理模式下，當建設項目的工程質量、施工進度與環境影響產生矛盾時，環境監理人員往往無法進行有效協調，導致環境監理一方被迫單方面妥協，為工程質量或施工進度做出讓步。雙軌制環境監理模式雖然同時具備獨立式環境監理模式和包含式環境監理模式的優點，并在從業人員主觀能動性發揮、監理責任制等方面具有一定優勢，但由于由兩個單位臨時組成的聯合體，易造成兩個單位從各自的利益出發進行工程監理和環境監理，尤其在意見產生分歧時尤為突出，對項目的工程和環境質量造成重大影響。其次，現存環境監理公司大多缺乏專業的環境監測人員和環境監測儀器，開展環境監測工作時還需委托其它監測單位，增加監理過程中各單位之間的協調難度。

　　因此，本文根據現階段環境監理工作開展的實際情況，結合 2 種環境監理人員類型對雙軌制環境監理模式進行改進，提出新型環境監理模式，即改進型雙軌制環境監理模式。改進型雙軌制環境監理模式下各單位之間關系。

　　改進型雙軌制環境監理模式下各單位之間的關，在改進型雙軌制環境監理模式下，形成了一種集工程監理、環境監理和環境監測于一體的全方位監理咨詢公司（以下簡稱新型監理公司）。建設單位只需將建設項目的所有監理工作委托給新型監理公司，將所有施工工作發包給施工單位，并與政府環保部門對新型監理公司進行監督即可。新型監理公司的核心是環境和工程保障管理中心，主要由總監理工程師辦公室、工程監理部門、環境監理部門的環境監測部門構成。其中，工程監理部門、環境監理部門和環境監測部門分別直接負責建設項目的工程監理、環境監理和環境監測工作，當各部門之間工作產生交叉或意見有所分歧時，可分別直接上報給總監理工程師辦公室，由總監理工程師辦公室進行裁決和協調。

　　總監理工程師辦公室也可以行使建設單位權力，直接對施工單位下達整改指令。由圖 4 可看出，改進型雙軌制環境監理模式參與單位最少，各單位之間關系相對簡單，新型監理公司各部門均獨立開展工作，權責分明，能夠有效避免不同單位交叉管理造成的各自為政和責任推諉，保障環境監理人員的利益。工程監理、環境監理與環境監測是利益的共同體，能夠根本上解決工程監理與環境監理之間的溝通管理問題、責任分配問題和金錢分配問題，全方位保障建設項目的工程和環境質量。

　　4、改進型雙軌制環境監理模式的特點

　　（1）改進型雙軌制環境監理模式有利于普及和管理。對比圖 1、圖 2、圖 3 和圖 4 可知，與獨立式、包含式和雙軌制三種管理模式相比，改進型雙軌制環境監理模式下的環境和工程監理工作僅僅涉及建設單位、新型監理公司與政府環保部門，參與單位最少，各單位之間關系相對簡單，有利于環境監理工作的推廣和普及。同時，新型監理公司集工程監理、環境監理與環境監測于一體，避免了建設單位另行委托環境監測單位的麻煩，有利于環境監理部門與環境監測部門的信息傳遞。此外，新型監理公司各部門均獨立開展工作，不僅易于自身管理，也使建設單位和政府環保部門只需重點監督和指導新型監理公司的環境和工程質量保障中心，無需再針對獨立的工程監理單位或環境監理單位，簡化雙軌制環境監理的管理體系，提高監管效率。

　　（2）改進型雙軌制環境監理模式權責分明，能夠有效避免不同單位交叉管理造成的各自為政[24]和責任推諉。由圖 4 可知，建設項目的所有監理與檢測工作均由新型監理公司 1 家承擔，環境監理、工程監理與環境監測等部門責任由總監理工程師辦公室分配，一旦產生矛盾或分歧，也由總監理工程師辦公室進行協調。這不僅能夠避免因權責不清造成的麻煩，提高環境監理人員的執行力，保障環境監理人員的利益，而且能夠保證環境監理工作與工程監理工作同時開展，避免事后補救。

　　（3）改進型雙軌制環境監理模式采用專兼職結合型環境監理人員配置形式，即環境監理工作既有環境監理部門的專職型環境監理人員負責，又有工程監理部門的兼職型環境監理人員參與。這樣，一方面在專職型環境監理人員遇到與工程質量、施工進度相矛盾的環境問題時，可由兼職型環境監理人員從旁協助，權衡最佳的解決方案，大大提高環境監理的工作效率；另一方面，兼職型環境監理人員能夠通過參與環境監理工作，增加自身的環保意識，樹立環保理念，并帶入到工程監理工作中，加強環境監理部門與工程監理部門之間的交流。隨著環境監理工作的不斷深入開展和環境監理體系的逐漸成熟，可逐漸減少至取消兼職型環境監理人員。

　　（4）改進型雙軌制環境監理模式下，新型監理公司使工程監理、環境監理與環境監測成為長期利益共同體。這種“三位一體”的管理模式，使新型監理公司能夠通過參與不同建設項目的工程和環境監理工作不斷積累經驗，逐漸縮短甚至消除傳統雙軌制模式下工程監理與環境監理單位基于雙方利益而合作的磨合期，建立起工程監理與環境監理團隊的長期合作。只有建立起這種長期的合作，才能夠從根本上解決工程監理與環境監理的溝通管理問題、責任分配問題和金錢分配問題，全方位保障建設項目的工程和環境質量。

　　5、結論

　　（1）獨立式、包含式、雙軌制環境監理模式下，工程監理與環境監理由于各自利益易發生責任的推諉，不能充分發揮環境監理在建設項目中的監管作用，不能保證環境質量。

　　（2）改進型雙?